Flot3000

Автор: кандидат политических наук

Развитие системы европейской безопасности в последние годы претерпело существенные изменения. Расширение Североатлантического альянса и ЕС, что было характерной особенностью процессов безопасности в Европе, замедлилось и, можно сказать, перешло в фазу ожидания и переосмысления. Украина осталась вне границ эффективной системы коллективной безопасности на неопределенное время.

Вместе с тем, мы являемся свидетелями активизации политики Российской Федерации на европейском направлении безопасности. Россия предлагает собственное виденье системы отношений в Европе в сфере политики безопасности и продвигает соответствующие инициативы. Целью данной политики является создание таких механизмов взаимодействия на европейском пространстве, которые позволят России влиять на принятие решений европейскими странами в сфере политики безопасности.

В этом контексте непосредственно Украины касается стремление России закрепить зону постсоветского пространства как сферу своих особых интересов. Ради этого реализуются два подхода, направленные на:
1) ограничение активности держав ЕС и НАТО на этом пространстве через обязательства в пределах новых международно-правовых документов;
2) лишение государств постсоветского пространства возможности реализовывать внешнюю политику, исходя из собственных национальных интересов.

Анализ российских инициатив безопасности, которые являются целью данной аналитической записки, позволяет:
1) оценить возможные последствия от их практической реализации для политики безопасности Украины;
2) предложить шаги, направленные на упреждение потенциальных негативных результатов.

Видимую активность политика Российской Федерации получила на протяжении двух последних лет. Российские предложения неоднократно озвучивались на международных конференциях, во время важных встреч. Их суть сводилась к тезисам о «неделимости европейского пространства» безопасности и о «неприемлемости обеспечения собственной безопасности за счет безопасности других стран», делалось ударение на неэффективности «блочных подходов» в сфере безопасности, отмечалась необходимость заключения нового полномасштабного договора о европейской безопасности.

Справочно: наиболее важными выступлениями президента РФ относительно европейской безопасности являются:
- Выступление на встрече с представителями политических, парламентских и общественных кругов Германии. 5 июня 2008 г., Берлин.
- Выступление на конференции по вопросам мировой политики. 8 октября 2008 г., Эвиан.
- Выступление Президента РФ Д. Медведева в Университете Хельсинки и ответы на вопросы аудитории. 20 апреля 2009 г.

Благоприятным контекстом для реализации новых инициатив РФ в сфере европейской безопасности было длительное отсутствие согласия между государствами-членами ЕС относительно ключевых аспектов последующего развития Евросоюза, в том числе относительно расширения ЕС и несостоятельность союзников по НАТО дать адекватный ответ относительно виденья роли Альянса в современном мире, несогласованность их позиций относительно пакета вопросов.

В последнее время в среде российской политической элиты господствует убеждение относительно необходимости заключения “большого европейского договора о безопасности”. Эта идея была закреплена в основном внешнеполитическом документе РФ – Концепции внешней политики Российской Федерации [2]. Однако, летом в 2009 г. вместе с вопросом заключения Договора о европейской безопасности российская сторона подняла проблему реформирования ОБСЕ [4].

Поскольку Россия отмечает то, что проект ДЕБ и реформирование ОБСЕ не являются тождественными сферами, хоть и имеют взаимодополняющий характер [6], целесообразно рассматривать эти инициативы отдельно.

О проекте «Договора о европейской безопасности»

29 ноября 2009 г. президент РФ Д. Медведев представил российский проект “Договора о европейской безопасности” (далее ДЕБ) [1] . Его цель определена в преамбуле - “создать действительные и оперативные механизмы взаимодействия для урегулирования споров и разногласий, которые возникают, снятие обеспокоенности, выработки адекватной реакции на вызовы и угрозы в сфере безопасности”. Этот тезис полностью отвечает российской позиции относительно недееспособности действующих организаций и площадок в сфере безопасности [3].

Анализ текста документа приводит к следующим выводам:

1. Проект ДЕБ ограничивается сферой жесткой безопасности.

Президент РФ в своих выступлениях выражал убеждение, что новый договор может рассматриваться как договор “Хельсинки плюс”, то есть подтверждать и развивать ранее согласованные принципы, включать разработку эффективных инструментов применения хельсинкского процесса, но “уже в ХХІ веке ... с учетом появления новых субъектов международного права”[3]. Однако, в качестве основной угрозы в ДЕБ видится военная агрессия против участника договора. Этим, соответственно, и обусловлены механизмы взаимодействия участников договора, в частности, Статьей 7 предусматривается право на коллективную оборону.

2. Существенным недостатком документа является декларативный характер отдельных положений ДЕБ и отсутствие терминологических разъяснений.

Так, в Статье 1 закреплен принцип “неделимости безопасности”. Механизм соблюдения этого принципа участниками договора определен в Статье 2. В то же время, его недейственность предварительно обусловлена возможностью разных трактовок относительно “действий, которые существенно затрагивают безопасность одного или нескольких Участников данного Договора”.

Такая неоднозначность снижает действенность другого, предусмотренного ДЕБ механизма взаимодействия - возможности представления участником договора «запроса относительно предоставления информации относительно мероприятий законодательного, административного или организационного характера, которые осуществляются другим участником, и которые, по мнению того, кто осуществляет запрос, затрагивают его безопасность» (С.3, П.1).

3. В дополнительном разъяснении нуждаются следующие положения ДЕБ:

• об обязательности решений конференции участников и чрезвычайной конференции участников. Положениями ДЕБ предусмотрено то, что Конференции являются правомочными, если в их работе принимают участие в первом случае две трети участников, во втором — четыре пятых состава участников. В обоих случаях решения принимаются консенсусом и являются обязательными. Однако, не понятной остается “обязательность” этих решений для тех участников, которые отказались принимать участие в конференциях;

• о возможности получить ответ на запрос относительно мероприятий законодательного, административного и организационного характера в соответствии с Пунктом 1. Статьи 3. Статья не предусматривает обязательства предоставить ответ на этот запрос;

• о составе Участников ДЕБ. Статья 10 дает достаточно размытое толкование географической принадлежности государств, которые могут стать участниками договора - “от Ванкувера до Владивостока”.

В соответствии с осуществленным анализом можно утверждать, что наличие значительных недостатков в предлагаемом Россией проекте ДЕБ делает неперспективным обсуждение его как целостного документа, который ляжет в основу масштабного договора о европейской безопасности.

Очевидность такого вывода свидетельствует о том, что Россия не ожидает принятия подобного международного договора в ближайшей перспективе. Достоверной целью представления проекта ДЕБ было “затягивание времени” и очередное озвучивание российских требований в сфере европейской безопасности.

(окончание следует)

ДОГОВОР О ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

(Проект)

Участники настоящего Договора,

стремясь развивать отношения в духе дружбы и сотрудничества в соответствии с международным правом;

руководствуясь принципами, содержащимися в Уставе Организации Объединенных Наций, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций 1970 г., Хельсинкском Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., а также положениями Манильской декларации о мирном разрешении международных споров 1982 г., Хартии Европейской безопасности 1999 г.;

напоминая о недопустимости в их взаимных, как и в целом в международных отношениях, применения силы или угрозы силой как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций;

признавая и поддерживая роль Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, на который возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности;

признавая необходимость объединения усилий для эффективного реагирования на современные вызовы и угрозы безопасности в глобализированном и взаимозависимом мире;

имея в виду создать действенные и оперативно запускаемые механизмы взаимодействия для урегулирования возникающих вопросов и разногласий, снятия озабоченностей, выработки адекватной реакции на вызовы и угрозы в области безопасности,

договорились о нижеследующем:

Статья 1

В соответствии с настоящим Договором его Участники сотрудничают на основе принципов неделимой и равной безопасности, ненанесения ущерба безопасности друг друга. Любые меры в области безопасности, принимаемые каждым Участником настоящего Договора индивидуально либо совместно с другими Участниками, в том числе в рамках международной организации, военного союза или коалиции, осуществляются с учетом интересов безопасности всех других Участников. В целях реализации этих принципов и укрепления безопасности друг друга Участники действуют в соответствии с настоящим Договором.

Статья 2

1. Участник настоящего Договора не осуществляет действий или мероприятий, существенно затрагивающих безопасность одного или нескольких Участников настоящего Договора, не участвует в них или не поддерживает их.

2. Участник настоящего Договора, являющийся членом военных союзов, коалиций или организаций, добивается того, чтобы такие союзы, коалиции и организации соблюдали принципы, содержащиеся в Уставе Организации Объединенных Наций, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, Хельсинкском заключительном акте, Хартии европейской безопасности и других документах по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятых в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также статье 1 настоящего Договора, и чтобы решения, принимаемые в рамках таких союзов, коалиций и организаций, не затрагивали существенным образом безопасность одного или нескольких Участников настоящего Договора.

3. Участник настоящего Договора не допускает использования его территории, а также не использует территорию другого Участника в целях подготовки или осуществления вооруженного нападения против одного или нескольких Участников настоящего Договора, или иных действий, существенно затрагивающих безопасность другого Участника или нескольких Участников настоящего Договора.

Статья 3

1. Участник настоящего Договора вправе по дипломатическим каналам или через Депозитария обратиться к другому Участнику с запросом о предоставлении информации относительно принимаемых этим другим Участником существенных мер законодательного, административного или организационного характера, которые, по мнению запрашивающего Участника, затрагивают его безопасность.

2. О запросе, упомянутом в пункте 1 настоящей статьи, и содержании ответа на него Участники информируют Депозитария, который доводит эту информацию до сведения других Участников.

3. Ничто в настоящей статье не препятствует Участникам предпринимать иные действия, обеспечивающие открытость и взаимное доверие в их взаимоотношениях.

Статья 4

Учреждается следующий механизм рассмотрения вопросов, затрагивающих предмет настоящего Договора, а также разногласий и споров, которые могут возникнуть между его Участниками в связи с его толкованием и применением:

а) консультации Участников;

b) Конференция Участников;

c) Чрезвычайная Конференция Участников.

Статья 5

1. Участник настоящего Договора, по мнению которого существует нарушение или угроза нарушения его положений другим Участником или Участниками, либо у которого имеется любой иной вопрос, касающийся предмета настоящего Договора и требующий, по его мнению, рассмотрения его совместно с другим Участником или Участниками, может направить предложение о проведении консультаций Участнику или Участникам, которых он сочтет заинтересованными в рассмотрении вопроса. Информация о таком предложении одновременно доводится его автором до сведения Депозитария, который информирует о нем всех Участников.

2. Такие консультации начинаются как можно ранее, но не позднее (…) дней со дня, когда Участник получит соответствующее предложение, если в нем не будет указан более поздний срок.

3. Любой Участник, который не был приглашен принять участие в консультациях, вправе принять в них участие по собственной инициативе.

Статья 6

1. Любой участник консультаций, указанных в статье 5 настоящего Договора, вправе после их проведения предложить Депозитарию созвать Конференцию Участников с целью рассмотрения вопроса, бывшего предметом упомянутых консультаций.

2. Конференция Участников созывается Депозитарием, если предложение о ее проведении поддерживается не менее чем (двумя) Участниками настоящего Договора, в течение (…) дней после получения соответствующего запроса.

3. Конференция Участников является правомочной, если в ней участвуют не менее двух третей Участников настоящего Договора. Решения Конференции Участников принимаются консенсусом и являются обязательными.

4. Конференция Участников принимает свои правила процедуры.

Статья 7

1. Если произойдет вооруженное нападение на Участника настоящего Договора или возникнет угроза такого нападения, незамедлительно осуществляются действия, предусмотренные пунктом 1 статьи 8 настоящего Договора.

2. Без ущерба для положений статьи 8 настоящего Договора Участник вправе рассматривать вооруженное нападение на другого Участника как вооруженное нападение на него самого. В порядке осуществления права на самооборону в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций он вправе предоставить Участнику, на которого совершено вооруженное нападение, с его согласия, необходимую помощь, включая военную, до тех пор, пока Совет Безопасности Организации Объединенных Наций не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. О мерах, принятых Участниками настоящего Договора при осуществлении права на самооборону, незамедлительно сообщается Совету Безопасности Организации Объединенных Наций.

Статья 8

1. В случаях, предусмотренных статьей 7 настоящего Договора, Участник, на которого совершено вооруженное нападение или в отношении которого существует угроза такого нападения, информирует об этом Депозитария, который незамедлительно созывает Чрезвычайную Конференцию Участников для определения необходимых коллективных мер.

2. В случае отсутствия у Участника, подвергшегося вооруженному нападению, возможности информировать об этом Депозитария, любой другой Участник вправе обратиться к Депозитарию с требованием о созыве Чрезвычайной Конференции Участников, в каковом случае применяется процедура, предусмотренная в пункте 1 настоящей статьи.

3. По решению Чрезвычайной Конференции Участников на нее могут быть приглашены третьи государства и международные организации и иные заинтересованные стороны.

4. Чрезвычайная Конференция Участников является правомочной, если в ней участвуют не менее четырех пятых Участников настоящего Договора. Решения Чрезвычайной Конференции Участников принимаются единогласно и являются обязательными. В случае если вооруженное нападение совершено Участником настоящего Договора либо от него исходит угроза такого нападения, голос этого Участника не включается в общее число голосов Участников при принятии решения.

5. Чрезвычайная Конференция Участников принимает свои правила процедуры.

Статья 9

1. Настоящий Договор не затрагивает и не будет толковаться как затрагивающий главную ответственность Совета Безопасности Организации Объединенных Наций за поддержание международного мира и безопасности, а также права и обязательства Участников, вытекающие из Устава Организации Объединенных Наций.

2. Участники настоящего Договора подтверждают, что их обязательства, вытекающие из других действующих на дату подписания настоящего Договора международных соглашений в области безопасности, не противоречат настоящему Договору.

3. Участники настоящего Договора не принимают международных обязательств, которые не совместимы с настоящим Договором.

4. Настоящий Договор не затрагивает права любого Участника на нейтралитет.

Статья 10

Настоящий Договор открыт для подписания с (…) по (…) в (…) всеми государствами евроатлантического и евразийского пространства от Ванкувера до Владивостока и следующими международными организациями: Европейским союзом, Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, Организацией Договора о коллективной безопасности, Организацией Североатлантического договора, Содружеством Независимых Государств.

Статья 11

1. Настоящий Договор подлежит ратификации подписавшими его государствами и утверждению или принятию подписавшими его международными организациями. Соответствующие уведомления об этом передаются Депозитарию, которым является Правительство (…).

2. Международная организация в уведомлении о принятии или утверждении настоящего Договора очерчивает сферу своей компетенции в отношении регулируемых Договором вопросов.

Упомянутая международная организация незамедлительно сообщает Депозитарию о любом соответствующем изменении сферы своей компетенции.

3. Государства, указанные в статье 10 настоящего Договора, которые не подписали его в период, указанный в той же статье, могут присоединиться к настоящему Договору путем передачи соответствующего уведомления Депозитарию.

Статья 12

1. Настоящий Договор вступает в силу через (десять) дней с даты сдачи на хранение Депозитарию (двадцать пятого) уведомления в соответствии с его статьей 11.

2. Для каждого государства или международной организации, которые ратифицируют, принимают или утверждают настоящий Договор или присоединяются к нему после сдачи на хранение Депозитарию (двадцать пятого) уведомления о ратификации, принятии, утверждении или присоединении, настоящий Договор вступает в силу на (десятый) день после даты сдачи на хранение Депозитарию таким государством или организацией соответствующего уведомления.

Статья 13

1. К настоящему Договору после его вступления в силу с согласия всех Участников настоящего Договора может присоединиться любое государство и любая международная организация путем передачи соответствующего уведомления Депозитарию.

2. Для присоединяющегося государства или международной организации настоящий Договор вступает в силу через (180) дней с даты сдачи на хранение Депозитарию документа о присоединении при условии, что за указанный период ни один из Участников не направит письменного уведомления Депозитарию о своем возражении против такого присоединения.

Статья 14

Каждый Участник вправе выйти из настоящего Договора, если он решит, что относящиеся к содержанию настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу его высшие интересы. О намерении выйти из настоящего Договора Участник сообщает Депозитарию не менее чем за (…) дней до предполагаемого выхода. В уведомление, направляемое Депозитарию, Участник включает заявление об исключительных обстоятельствах, которые этот Участник рассматривает как поставившие под угрозу его высшие интересы.

(проект ДЕБ размещен на официальном сайте Президента РФ)