Flot3000

Автор: Юрий Лагутов, отдел стратегий развития гражданского общества и противодействия коррупции Национального института стратегических исследований (Украина)

Проблема двойного гражданства (бипатризма) имеет комплексный характер и приобретает все большую актуальность в Украине по причине влияния как внешних, так и внутренних факторов.

Прошлогодний конфликт между Российской Федерацией и Грузией с обоснованием агрессивных действий необходимостью защиты российских граждан на территории Грузии актуализировал вопрос о разработке механизмов выявления и предотвращения случаев двойного гражданства в Украине.

С другой стороны, в украинском политикуме нет единства относительно решения проблемы двойного гражданства и предлагаются диаметрально противоположные подходы к ее урегулированию - от обоснования целесообразности внедрения в Украине двойного гражданства до категорического возражения возможности бипатризма.

В частности, лидеры Партии регионов на протяжении избирательных компаний 2002-2004 гг. в своих публичных выступлениях обосновывали преимущества двойного гражданства для Украины. Среди аргументов, которые приводились в пользу внедрения двойного гражданства, наиболее распространенными были такие: двойное гражданство предоставит возможность объединить украинцев всего мира; будет оказывать содействие усилению влияния Украины в странах второго гражданства и успешности процесса евроинтеграции; положительно повлияет на приток в Украину трудовых ресурсов и на привлечение экономических возможностей стран второго гражданства украинцев; будет оказывать содействие упрощению ведения бизнеса для предпринимателей; улучшит правовую и социальную защиту украинцев за границей.

Вместе с тем оппоненты легализации двойного гражданства справедливо делают замечания, согласно которым в украинском контексте двойное гражданство будет иметь прежде всего отрицательные следствия.

Это обусловливается особенностями развития государств, которые находятся на пути становления. В частности, бипатризм тормозит процесс формирования общественных ценностей, приоритетов развития наций и, соответственно, единства народа. Институт бипатризма нивелирует прочность стойкой юридической связи, которая существует между гражданином и государством, ослабляя стержневой институт государственной системы - институт гражданства. Следствием распространения практики обретения двойного гражданства могут стать международные конфликты, ослабление способности государства влиять на своих граждан, а также защищать их интересы за границей. Бипатризм часто используется для уклонения от обязанностей гражданина перед государством (военная служба, уплата налогов), для облегчения криминальной деятельности.

Анализ действующей нормативно-правовой базы в этой сфере свидетельствует о наличии значительных пробелов в законодательстве относительно решения проблемы двойного гражданства в Украине.

В Законе Украины "О гражданстве Украины", принятом в 2001 г., определено, что законодательство Украины о гражданстве основывается, согласно статье 4 Конституции Украины, на принципе "единого гражданства". Вместе с тем в Законе нет определения бипатризма или множественного гражданства, а среди принципов государственной политики (статья 2) отсутствует принцип недопустимости таких случаев. Вместе с тем в Законе закреплено предотвращение явления отсутствия гражданства среди основных принципов государственной политики. Если процесс обретения украинского гражданства иностранцами и соответствующей потери их предыдущего гражданства должны сопровождаться, согласно Закону Украины "О гражданстве Украины", достаточными гарантиями (иностранец, который претендует на получение украинского гражданства, должен подать декларацию об отказе от иностранного гражданства и на протяжении двух лет подать подтверждающие документы о выходе из гражданства от уполномоченного органа соответствующего государства), то процесс подтверждения получения украинскими гражданами иностранного гражданства практически не определен в законодательстве и нуждается в более четком урегулирование.

Соответственно, особое внимание привлекает статья 19 указанного Закона Украины "Основания для потери гражданства Украины". Согласно с ней, основаниями для потери гражданства Украины являются: добровольное получение совершеннолетним гражданином Украины гражданства другого государства; получение гражданства Украины вследствие обмана; добровольное вступление на военную службу другого государства. Добровольным получением гражданства другого государства, согласно указанной статье, считаются все случаи, когда гражданин Украины для получения гражданства другого государства должен был обращаться с заявлением или ходатайством о таком получении согласно порядку, установленному национальным законодательством государства, гражданство которой приобретено.

Таким образом, в Законе не урегулирована проблема двойного гражданства, приобретенного лицом при определенных условиях без личного обращения (автоматически), и с ответственностью за сознательное утаивание двойного гражданства.

Сегодня в Верховной Раде Украины зарегистрирован ряд законопроектов, которые призваны решить упомянутые недостатки отечественного законодательства относительно двойного гражданства. Это проект Закона Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О гражданстве Украины" (относительно устранения коллизий, которые разрешают двойное гражданство)" № 2752 от 05.09.2008 (представленный народными депутатами Украины Зарубинским и Рудченко); проект Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно ответственности за утаивание факта пребывания в гражданстве другого государства или обретение такого гражданства)" № 3102 от 11.09.2008 (представленный народными депутатами Украины Макиенко и Швецом); проект Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно декларации об иностранном гражданстве)" № 3102-1 от 18.11.2008 (представленный народным депутатом Украины Яворивским).

Проект Закона Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О гражданстве Украины" (относительно устранения коллизий, которые разрешают двойное гражданство)" № 2752 от 05.09.2008 предусматривает внести изменения в статью 19 упомянутого Закона, а именно: установить, что основанием для лишения гражданства Украины является получение и использование гражданином Украины документов, которые подтверждают гражданство другой страны. Таким образом, лицу, которое автоматически приобрело иностранное гражданство (например, по факту рождения на территории другой страны), будет разрешаться сохранение украинского гражданства лишь до момента, когда оно воспользуется документами, которые удостоверяют его иностранное гражданство. Учитывая то,что получение и использование документов - добровольное и сознательное дело (в совершеннолетнем возрасте), то лишение гражданства будет отвечать Европейской конвенции о гражданстве (пункт "а" части первой статьи 7), ратифицированной Украиной.

В проекте Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно ответственности за утаивание факта пребывания в гражданстве другого государства или обретение такого гражданства)" № 3102 от 11.09.2008 г. предлагается дополнить Закон Украины "О гражданстве Украины" статьей 191, которая устанавливает обязанность гражданина Украины сообщить о факте обретения или пребывание в гражданстве (подданстве) другого государства (государств), а именно: на протяжении тридцати календарных дней сообщить письменно об этом любому из государственных органов, которые принимают участие в решении вопросов гражданства. За неуведомление на протяжении указанного срока предлагается установить ответственность и добавить к Уголовному кодексу Украины новую статью в разделе "Преступления против основ национальной безопасности Украины", установив уголовную ответственность в виде ограничения свободы на срок до пяти лет или штрафа в размере десяти тысяч необлагаемых минимумов доходов граждан.

В проекте Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно декларации об иностранном гражданстве)" № 3102-1 от 18.11.2008 г. предлагается определить невозможность для лица иметь одновременно гражданство Украины и другого государства. Этим проектом предполагается более подробная дефиниция единого гражданства, которое согласно проекту "исключает возможность одновременного пребывания физического лица в гражданстве (подданстве) двух и больше государств, а также исключает возможность существования гражданства административно-территориальных единиц Украины". Если же гражданин Украины приобрел гражданство другого государства, то в правовых отношениях с Украиной до издания указа Президента Украины о прекращении гражданства он признается лишь гражданином Украины.

Законопроектом также предполагается введение новой статьи 191 "Сообщение о получении гражданства (подданства) другого государства или государств", согласно которой совершеннолетние граждане Украины в случае добровольного получения гражданства другого государства обязаны подать декларацию о наличии иностранного гражданства на протяжении девяноста календарных дней. Отсчет срока начинается с момента получения документа, который подтверждает гражданство (подданство) другого государства или государств. Сообщение о наличии гражданства (подданства) другого государства или государств может осуществляться путем представления декларации о наличии иностранного гражданства специально уполномоченным органам исполнительной власти по вопросам гражданства.

Предполагается, что за непредоставление декларации о наличии иностранного гражданства на протяжении девяноста календарных дней с момента получения документа, который подтверждает гражданство (подданство) другого государства или государств, наступает ответственность. Этим законопроектом также предполагается введение уголовной ответственности за непредоставление декларации о получении иностранного гражданства путем наложения штрафа от ста до трех тысяч необлагаемых минимумов доходов граждан в зависимости от статуса гражданина Украины (для должностных и служебных лиц органов государственной власти предлагаются большие суммы штрафов).

Итак, основные нововведения, предложенные в рассмотренных выше законопроектах - провозглашение среди принципов законодательства Украины о гражданстве принципа невозможности существования двойного и множественного гражданства, установление обязанности гражданина сообщать соответствующим органам государственной власти о получении гражданства другого государства, введение уголовной ответственности за утаивание такого гражданства - заслуживают в целом поддержки и принятия Верховной Радой Украины. Дискуссионными могут быть лишь некоторые положения законопроектов относительно размеров штрафов и сроков представления необходимых документов.

Составной частью законодательства Украины о гражданстве с 2006 г. стала Европейская конвенция о гражданстве. В ней содержится специальная глава V, посвященная множественному гражданству, статьей 25 которой отмечается, что положения конвенции не ограничивают право государств-участников устанавливать в своем внутригосударственном праве принципы сохранения или потери гражданства при обретении гражданства другой страны.

Согласно Закону Украины "О гражданстве Украины" вопрос обретения и потери гражданства Украины решаются Президентом Украины и Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Украины. В январе 2009 г. этой Комиссией было рассмотрено 425 дел относительно обретения гражданства Украины лицами и 343 относительно прекращения гражданства Украины. В 2008 г. согласно решений Президента Украины, органов внутренних дел, дипломатических представительств и консульских учреждений Украины приобрели гражданство Украины 45873 лица, прекращено гражданство Украины 5456 лицами.

(окончание следует)