Flot3000

Проливы, соединяющие Черное море со Средиземным, всегда имели огромное экономическое, политическое и военное значение для международного судоходства. Конвенцией о режиме проливов, создавшей правовую базу для регулирования транспортных потоков через проливы, принятой конференцией в Монтрё (с участием СССР, Турции, Великобритании, Франции и др.) в 1936 г., признано особое положение черноморских государств, которые в мирное время проводят военные корабли через проливы без ограничений при соблюдении определенных конвенцией условий (из 29-ти статей конвенции 16 относятся к военным кораблям, 6 — к гражданским судам и 6 — общие; из 5-ти приложений четыре относятся к военным кораблям).

Целью Конвенции было обеспечение военно-политического равновесия в регионе и упорядочение прохода и судоходства в проливах Босфор и Дарданеллы и в Мраморном море. В Конвенции Монтрё-36 было зафиксировано право прохода судов всех государств независимо от флага и груза, право прохода без лоцмана и право не использовать буксиры. В целях защиты прибрежных государств от эпидемических заболеваний Конвенцией предусматривался обязательный санитарный контроль проходящих судов.

Как было указано выше, основной задачей Конвенции на тот период было решение вопроса свободного прохождения через проливы военных судов западных государств и СССР; она вообще не преследовала цель ограничения коммерческого судоходства, о чем свидетельствуют отсутствие контроля коммерческих судов и символические, строго ограниченные тарифы за санитарный контроль, использование навигационного инвентаря. На сегодняшний день в Конвенции участвуют 11 государств: Австралия, Болгария, Великобритания, Греция, Италия, Кипр, Румыния, Россия, Турция, Франция и Югославия. Однако, нельзя не упомянуть и негативную сторону: Турция против расширения состава участников Конвенции, что оставило за бортом Украину, Грузию, Молдову, а также восточно-средиземноморские и балканские государства.

Положения Конвенции ограничивали проход в Черное море военных кораблей нечерноморских государств в мирное время. Разрешался проход со стороны таких государств легких надводных кораблей (не более 10 тыс. тонн водоизмещением), полностью запрещался проход авианосцев и подводных лодок. При этом общий тоннаж одновременно находящихся в Черном море кораблей нечерноморских стран ограничивался 45 тыс. тонн (для одной страны - 30 тыс. тонн), общее количество - девятью (не более), а срок их пребывания - тремя неделями. В военное время проход воюющих держав запрещался полностью. Подписание Конвенции в значительной мере можно рассматривать как победу советской дипломатии, хотя и это соглашение по ряду позиций не обеспечивало безопасности государств Причерноморья. Тем не менее, то, что Конвенция действует до сих пор, свидетельствует об ее эффективности. В то же время необходимо отметить: в течение последних лет с разных сторон предпринимаются попытки ревизии основополагающих принципов этого документа. Эта тенденция в последнее время превратилась в устойчивое явление.

Конвенция Монтрё функционировала вполне нормально и устраивала всех. В течение 72 лет со дня ее подписания ни одно из государств-участников не воспользовалось правом предложить ее пересмотр или денонсировать.

Правда, в 1982 г. правительство Турции попыталось ввести Регламент порта Стамбул, распространив его действие на всю зону проливов и предусмотрев (в нарушение Конвенции Монтрё) некоторые ограничения свободы судоходства в проливах. Однако после возражений ряда стран турецкие власти сделали заявление, что этот Регламент касается лишь турецких и тех иностранных судов, которые заходят в турецкие порты, и не касается иностранных судов, проходящих через проливы без захода в порты.

Кстати, это была не первая попытка введения Турцией в одностороннем порядке своих правил плавания в проливах: в 20-х годах Турция несколько раз пыталась ввести правила для иностранных судов, требующие обращения за разрешением на проход через проливы, запрещающие пользование радиоаппаратурой при проходе, вводящие полицейский и таможенный досмотры транзитных судов, но после обращений ряда стран делались разъяснения в духе вышеупомянутого заявления 1982 г.

Кроме того, Турецкое правительство в очень жесткой форме отказывалось изменить наиболее неприемлемые положения Регламента 1982 г. Трудно судить обо всех причинах этого ультимативного тона и стремления поставить мир перед совершившимся фактом введения в одностороннем порядке турецких национальных правил в нарушение Конвенции 1936 г. Одно из объяснений, видимо, заключалось в том, что турецкое правительство рассчитывало, что после распада СССР Россия, переживающая серьезные экономические и политические трудности, недостаточно сильна и влиятельна для того, чтобы помешать нарушению Конвенции Монтрё Турцией.

Другое объяснение, судя по официальным турецким заявлениям и материалам печати, заключалось в попытке затруднить и резко ограничить проход нефтяных танкеров через проливы, вынудив тем самым Россию и другие страны региона согласиться с транспортировкой каспийской нефти через трубопроводы, проложенные по территории Турции. Это, согласно турецким источникам, компенсировало бы Турции потерю более 230 млн. долларов США ежегодно после прекращения транспортировки иракской нефти по турецким трубопроводам в результате введения Советом Безопасности ООН санкций в отношении Ирака.

Однако Турция не остановилась на достигнутом. В начале 1994 года на сессии ИМО рассматривался новый предложенный Турцией документ «Регулирование морского судоходства в проливах Турции и районе Мраморного моря» (Регламент судоходства в проливах). Этот документ основан на требованиях международных конвенций и Регламенте порта Стамбул 1994 г.

Необходимо отметить, что сам Регламент 1994 г. не отличался корректностью и соответствием положениям Конвенции Монтрё. Факт нарушения положений Конвенции Монтрё был признан многими государствами и отражен в ряде решений ИМО и других международных организаций. Против действий Турции выступили представители России, Румынии, Греции, Кипра, Болгарии и Украины. Основные возражения основывались на том, что предложенный Турцией документ противоречит Конвенции Монтрё-36 и косвенно ограничивает свободу судоходства. Однако это не помешало Турции с 1 июля 1994 г. в одностороннем порядке ввести новые правила регулирования судоходства в черноморских проливах, согласно вышеупомянутому документу.

Эти правила предусматривают право турецких властей приостанавливать судоходство в проливах при проведении строительных работ включая подводные бурения, тушение пожара, научно-исследовательскую деятельность и спортивные мероприятия, акты спасания и оказания помощи, мероприятия по предотвращению и устранению последствий загрязнения морской среды, операции по расследованию преступлений и аварий и в других подобных случаях, а также право турецких властей вводить обязательную лоцманскую проводку там, где они сочтут необходимым.

Турецкие нововведения коснулись, во-первых, кораблей длиной свыше 200 м – они должны проходить проливы в светлое время суток и обязательно с турецким лоцманом (это, как правило, танкеры или военные корабли ЧФ). Во-вторых, турецкие власти имели право проводить досмотр торговых судов, прежде всего танкеров, на предмет их соответствия национальным и международным эксплуатационно-экологическим стандартам. В-третьих, введены штрафы и другие санкции за несоблюдение этих стандартов – вплоть до отправки судна обратно, ограничения стоянки (заправки) в примыкающих портах и др. В-четвертых, для проблемных судов и грузов стоимость лоцманской проводки и портовой стоянки повышены в несколько раз.

Вопрос о неправомерности введения Турцией Регламента судоходства в проливах 1994 г. был поднят на заседании Комитета по экономическим, торговым, технологическим и экологическим вопросам Парламентской Ассамблеи стран Черноморского Экономического Сотрудничества в феврале 1996 г. Например в результате введения Регламента с 1 июля 1994 г. по 31 декабря 1995 г. было 268 случаев необоснованных задержек российских судов, что привело к потере 1553 ч. эксплуатационного времени и к ущербу в сумме более 885 тыс. долларов США, не считая упущенной выгоды, потерянных контрактов и санкций за опоздания.

О том, что введение турецкого Регламента привело к ущербу для их пароходств, говорили на заседании и представители других причерноморских стран. В итоге дискуссии в Резолюцию Комитета была включена поправка, призывающая разрабатывать возможные решения практических проблем, с которыми сталкиваются суда государств - участников ЧЭВ в проливах, с учетом Конвенции Монтрё.

Как уже говорилось, Регламент судоходства в проливах вызвал многочисленные возражения со стороны России, Болгарии, Кипра, Греции, Румынии и Украины. Эти возражения можно разделить на три группы.

Юридические возражения:

— правила отменяют, препятствуют, ухудшают принятое законное право свободы судоходства через проливы (запрет прохода в зависимости от длины, осадки судна, груза);

— правила предусматривают временное запрещение прохода по причинам иным, чем форс-мажор (даже спортивные мероприятия, ст. 24);

— правила навязывают определенные требования и процедуры по отношению к некоторым типам судов (суда, перевозящие опасные грузы и др.);

— правила противоречат условиям Конвенции Монтрё-36 (навязывание лоцманской проводки и буксировки судам длиной более 150 метров; применение санкций к судам, пересекающим осевую линию движения (ст. 25 Регламента); повышение сборов за проход Босфора).

Политические возражения:

— Турция в одностороннем порядке, без участия заинтересованных государств решает вопросы, связанные с судоходством по проливам;

— Турция в одностороннем порядке применяет новое название проливов «пролив Стамбул» и «пролив Чанаккале» вместо традиционно принятых в международных конвенциях «Босфор» и «Дарданеллы» (изменение названий привязывает проливы к портам, приравнивая их к внутренним водам).

Технические возражения:

— необоснованные требования прохода проливом судов длиной 200 м и более только в дневное время и в сопровождении буксира;

— необоснованные ограничения в связи с поверхностными течениями, не учитывающие возможности современных судов с мощными СЭУ;

— закрытие пролива на период прохода больших судов не является необходимым и ведет к большому скоплению судов у входа в пролив (особенно у северного входа), подвергает риску безопасность судоходства, увеличивает стоимость эксплуатации судов.

Однако, к сожалению, Турция взяла курс на игнорирование положений Конвенции Монтрё. В связи с интенсификацией судоходства, увеличением габаритов судов и перспективой дальнейшего роста перевозки нефти и нефтепродуктов через черноморские проливы Турция в 1998 году в одностороннем порядке ввела в действие новые правила судоходства в проливах, которые предусматривают существенные ограничения транзита крупных нефтеналивных судов. При этом турецкие власти, комментируя такое еще одно «нововведение», утверждают, что это не нарушение Конвенции Монтрё, а пересмотр внутренних правил для своих национальных служб, при этом, забывая, что такие «нововведения» выходят за рамки международных договоров.

В октябре 2002 года в Турции была принята новая инструкция о применении правил судоходства в проливах. По разъяснениям турецких властей, требования этого якобы чисто внутреннего документа лишь уточняют и детализируют порядок применения уже имеющихся правил и не направлены на их ужесточение.

Кроме "конструкционных" ограничений по длине судов, теперь стали выдвигаются дополнительные, порой трудно объяснимые условия. Вызывает недоумение требование, чтобы крупнотоннажные суда проходили пролив только в светлое время суток. Днем между берегами Босфора поперек транзитного потока снуют многочисленные не очень дисциплинированные турецкие фелюги. А ночью их меньше в десятки раз, Босфор хорошо освещен. Все места разворотов и переходов рассчитаны так, чтобы могло свободно маневрировать судно длиной 300 метров даже при встречном движении. Или ограничение скорости на переходе до 8 узлов.

Для теплоходов большого тоннажа это предельный минимум, на котором гарантировано можно осуществлять безопасное управление судном. Опыт подсказывает - нельзя всех мерить под одну гребенку, здесь нужен дифференцированный подход. Суда с опасным грузом по новым правилам должны предупреждать турецкие власти о прохождении Босфором за 72 часа. А от Новороссийска до Босфора - 48 часов ходу, от Одессы - еще ближе. Нелогичная получается арифметика. Если же предварительная заявка поступила не вовремя - неминуемы простои, задержки, удорожание транспортных расходов.

Отменить наиболее спорные турецкие правила пока не удается, и большинство перевозчиков вынуждены нести дополнительные затраты. Появились неконтролируемые скопления дрейфующих судов с опасными грузами (до 20-30 единиц) перед входами в проливы, а система управления движением судов, к сожалению, пока не улучшилась. Среднее время задержки (ожидания) судна перед прохождением проливом в 2001 году - 9 часов, за 9 месяцев 2002 года - 12,8 часа, а после 3 октября - 71 час при движении на юг, 94 – на север. Максимальное время ожидания перед Босфором - 70 часов, а перед Дарданеллами - 134. За каждым часом простоя - прямые убытки. При среднем тайм чартерном эквиваленте $10 тыс. в сутки средние финансовые потери по судну за круговой рейс около $70 тыс., так как по условиям чартеров компенсируется лишь 24-часовая задержка.

Ясно видно, что споры в отношении проливов имеют политическую подоплеку. Апогея они достигли в начале 1993 года в связи с разрывом соглашения между Турцией и Азербайджаном об экспорте нефти по трубопроводу через Турцию к ее средиземноморскому побережью. Причиной разрыва была смена руководства Азербайджана и политическая переориентация его на Россию.

В связи с эмбарго на иракскую нефть нефтетерминалы в порту Джейхан на средиземноморском побережье Турции и трубопроводы Ирак — Турция в настоящее время не загружены. Нефть из Азербайджана, Чечни и Казахстана могла идти через проектируемый трубопровод Баку — Джейхан, либо через трубопровод Грозный — Новороссийск, а затем судами через проливы. Турецкий вариант трубопровода лишал российские порты грузовой базы (нефти). Российский вариант обрекал на простои турецкие нефтетерминалы. Ожидаемое повышение экспорта нефти из России увеличивало количество судов, использующих проливы. Любая регламентация прохода вызывала увеличение эксплуатационных расходов судовладельцев танкеров и естественные возражения против этого.

Безусловно, основной проблемой все же является безопасность судоходства в черноморских проливах. По мнению английских юристов, турецкие проливы являются потенциально самым опасным пунктом для движения судов в Средиземноморском регионе. По данным газеты Lloyd List, с 1982 по 1994 год в инциденты в Босфоре было вовлечено 294 судна, из них только 40 шли с лоцманами. Большую часть происшествий (57 %) составляют столкновения. Учитывая, что берега пролива Босфор густо заселены (там проживает более миллиона человек), в целях обеспечения безопасности жизни и имущества своих граждан Турция может ужесточать требования к судам, проходящим через проливы. По словам юристов, юридические права прибрежного государства, граничащего с проливами, позволяют Турции вводить свои правила для обеспечения безопасности судоходства (ст. 41—42 Конвенции ООН по морскому праву).

По мнению непосредственных пользователей проливами, то есть, судоводителей, капитанов, ужесточение регламента плавания проливами закономерно, но от турецкой администрации требуется более четкая организация движения и контроля за ним. Для этого следует:

1. Уточнить понятие «крупнотоннажное судно», приняв лимитирующую длину 200 м и более и осадку 15 метров и более.

2. Установить регулирование движения судов после закрытия пролива Босфор на время прохода судов с опасными грузами, предусмотрев приоритет первоочередного прохода пассажирских судов и строгую очередность прохода проливом других ожидающих судов с учетом времени их подхода. Исключить случаи дискриминации судов в зависимости от того, пользуется судно услугами лоцмана или нет.

3. Сохранить обязательную лоцманскую проводку только для судов, следующих в порты или из портов Турции.

4. Ввести обязательную лоцманскую проводку судов с опасными и вредными грузами.

5. В наиболее стесненных участках проливов применять правило 9 МППСС (плавание в узкости) вместо заявленного Турцией правила 10(b) (плавание по системам разделения движения).

6. Контрольным станциям регулировать движение, обеспечивая необходимую безопасную дистанцию между судами.

7. Категорически исключить применение каких-либо санкций к капитанам за нарушение Регламента, считая это прерогативой государства флага.

8. Контролировать движение местных судов, не допуская помех проходу транзитных судов паромами, рыболовными, спортивными и другими судами местного плавания.

9. Не допускать закрытия пролива без достаточных оснований —запрет прохода проливами может быть допущен только в случае форс-мажорных обстоятельств, вызванных авариями или природными обстоятельствами.

Также, нужно продолжать исследования прохождения черноморских проливов с целью определения их реальной пропускной способности и выработки рекомендаций по проходу крупнотоннажных танкеров для представления этих материалов в ИМО. Только комплексное задействование всех вышеперечисленных мер позволит снять остроту проблемы использования черноморских проливов с учетом норм международного права и позиций всех заинтересованных сторон.

Турция совместно с Международной морской организацией при поддержке всех заинтересованных сторон должны разработать новые правила безопасного судоходства в турецких проливах, учитывающие интересы всех стран (сторон), как прибрежных, так и участвующих в судоходстве.

С тех пор, как была подписана Конвенция Монтрё, положение в черноморских проливах действительно претерпело существенные изменения. Ведь со времени подписания этого документа прошло 70 лет. И какие–то его положения, конечно, требуют пересмотра. Но пересмотр можно осуществлять только таким путем, который предусмотрен самой конвенцией, а не путем игнорирования ее положений. Есть еще и другой путь. Это обращение с соответствующим запросом в Международную морскую организацию и проведение предварительных консультаций с ее государствами–членами.

По материалам: Благодельский С. В., юрист ЮФ «Картузов и Партнеры». Правовое положение черноморских проливов в контексте 70-летия принятия Конвенции Монтре 1936 г.

Полный текст Конвенции Монтре: на русском языке, на английском языке.